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孟建柱在人民日報撰文談司法體制改革
發布日期:2013-11-26

20131125 03:20

來源:人民日報   作者:孟建柱

 

黨的十八大報告提出,要“進一步深化司法體制改革,堅持和完善中國特色社會主義司法制度,確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。這是我們黨從發展社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的高度,作出的重要戰略部署。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)進一步明確了深化司法體制改革的具體要求。深刻領會、認真貫徹黨的十八大報告和《決定》精神,對于建設社會主義法治國家、全面建成小康社會和全面深化改革開放、實現中華民族偉大複興,具有十分重要的意義。

 

一、深刻認識深化司法體制改革的重大意義

 

我國社會主義司法制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分,是中國特色社會主義事業的司法保障。司法機關擔負著鞏固共産黨執政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業、服務經濟社會發展的神聖使命。當前,我國經濟社會處于快速發展的關鍵階段,各種矛盾和問題集中出現,機遇和挑戰並存,司法工作在國家和社會生活中的地位、作用、影響更加凸顯。進一步深化司法體制改革,建設公正高效權威的社會主義司法制度,具有特別重要的意義。

 

(一)深化司法體制改革是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的關鍵舉措

 

黨的十八大報告強調:“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,堅持法律面前人人平等,保證有法必依、執法必嚴、違法必究。”目前,中國特色社會主義法律體系已經基本形成,我國法治建設中存在的主要問題是沒有完全做到有法必依、執法必嚴、違法必究,法律缺乏必要的權威,得不到應有的尊重和有效的執行。因此,保證憲法和法律得到統一、正確、嚴格實施,已經成爲全面落實依法治國基本方略的關鍵。建設公正高效權威的社會主義司法制度是今後一個時期推進法治建設的重點。《決定》進一步將深化司法體制改革作爲推進法治中國建設的重要內容。司法機關作爲執行法律的專門力量,不僅自身應該嚴格依照法定權限、程序行使權力,保證公正司法;而且應該監督行政機關依法用權、公民依法辦事,推進依法行政、全民守法。建設公正高效權威的社會主義司法制度,既是全面推進依法治國的重要內容,也是建設社會主義法治國家的重要保障。只有深化司法體制改革,確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權,才能在全社會建立“有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償”的法治秩序,才能切實維護國家法制統一、尊嚴、權威。

 

(二)深化司法體制改革是實現社會公平正義、維護社會和諧穩定的必然要求

 

公平正義,是司法工作的生命線,也是社會和諧穩定的基石。只有維護社會公平正義,才能實現長久穩定的和諧。當前,我國社會大局總體穩定。同時,必須看到,我國正處于社會轉型的特殊曆史時期,社會矛盾高發的局面短期內難以根本扭轉,影響社會和諧穩定的因素大量存在,迫切需要發揮司法權利救濟、定分止爭的作用。多年來,司法機關爲維護社會穩定、化解社會矛盾、促進社會公平正義作出了重要貢獻,贏得了群衆廣泛認可。但是,也要看到,司法不嚴格、不規範、不公正的問題仍然存在,辦關系案、人情案、金錢案的現象時有發生,造成了惡劣影響,損害了司法權威。必須加大司法體制改革力度,拓展司法體制改革深度,不斷提高司法公信力,努力讓人民群衆在每一起案件中都能感受到公平正義,讓司法成爲維護社會公平正義的最後一道防線。

 

(三)深化司法體制改革是滿足人民群衆日益增長的司法需求、維護人民群衆根本利益的迫切需要

 

实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,是司法工作的根本出发点和落脚点。这是由我们党的根本宗旨和我们国家政权的社会主义性质所决定的。随着我国民主法制建设的推进,公民的权利意识、民主意识不断增强,遇事“找法律”、“讨说法”的现象越来越普遍,大量矛盾纠纷以案件的形式汇聚到司法领域,法律手段成为调节社会关系的主要手段。人民群众关注的权益保障、公共安全、公平正义三大问题,都与司法密切相关。社会公众对司法工作的要求越来越高,不仅要求维护社会稳定,而且要求尊重和保障人权;不仅要求实体公正,而且要求程序公正;不仅要求享有知情权、表达权,而且要求享有参与权、监督权。人民群众日益增长的司法需求与司法能力不相适应的矛盾,已经变得十分尖锐,如何正确解决好这个问题,也是对我们党执政能力的考验。必须以时不我待、只争朝夕的责任感、紧迫感,加快司法体制改革步伐,深化司法公開,推进司法民主,完善保障人权的司法制度,切实满足人民群众的司法需求和对社会公平正义的期待。

 

二、准確把握深化司法體制改革的主要任務

 

司法體制改革是一項長期而艱巨的任務。改革開放特別是黨的十六大以來,我國穩步推進司法體制和工作機制改革,取得了階段性重要成果,積累了寶貴經驗。但是,與經濟社會發展的形勢相比,與民主法治的進步相比,與人民群衆的司法需求相比,我國司法體制還存在一些不適應、不協調的問題。必須進一步深化司法體制改革,解決影響司法公正、制約司法能力的體制性、機制性、保障性障礙,立足現實,著眼長遠,不斷完善和發展中國特色社會主義司法制度,充分發揮社會主義司法制度的優越性。

 

(一)確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權

 

人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權、檢察權,是憲法的明確規定,是保障國家法律統一正確實施的關鍵。近年來,社會上反映比較多的是司法機關的人財物受制于地方,司法活動易受地方保護主義的幹擾,影響法制統一,損害司法權威。爲此,《決定》特別指出,要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。主要有兩項內容:

 

一是推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。我國是單一制國家,司法職權是中央事權。考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情,將司法機關的人財物完全由中央統一管理,尚有一定困難。應該本著循序漸進的原則,逐步改革司法管理體制,先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理。地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統籌,中央財政保障部分經費。

 

二是探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度。司法管轄包括司法機關的地域管轄和案件管轄。司法機關按行政區劃設立,管轄所屬行政區劃內的案件,容易受到地方保護主義的幹擾。同時,我國地區間發展不平衡,各地司法機關承擔的業務量也有較大差距,一些地方司法資源閑置。應該從現行憲法框架內著手,探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度。通過提級管轄、集中管轄,審理行政案件或者跨地區民商事、環境保護案件。

 

(二)建立符合職業特點的司法人員管理制度

 

我國在司法人員的招錄、遴選、培養、任用等方面,實行與普通公務員相同的模式。我國80%的案件在基層,80%的司法人員也在基層,加之司法隊伍人數較多,導致基層司法機關人多職數少,基層法官、檢察官、人民警察職級低、待遇差、發展空間有限,不利于提升專業素質,不利于保證辦案質量。爲此,《決定》要求,建立符合職業特點的司法人員管理制度。主要有4項改革舉措:

 

一要推進司法人員分類管理改革。突出法官、檢察官的辦案主體地位,健全有別于普通公務員的法官、檢察官專業職務(或技術職稱)序列,完善執法勤務機構警員職務序列和警務技術職務序列,健全書記員、專業技術人員等司法輔助人員的管理制度,制定司法輔助人員的職數比例等配套措施,進一步提升司法隊伍職業化水平。

 

二要完善法官、檢察官、人民警察選任招錄制度。建立初任法官、檢察官、人民警察統一招錄、集中培訓、基層任職、有序流動、逐級遴選的機制。建立預備法官、檢察官訓練制度,將完成預備法官、檢察官職業訓練並考核合格作爲法官、檢察官的法定任職條件。建立選拔律師、法律學者等專業法律人才擔任法官、檢察官的制度機制。針對不同審級法院的法官、不同級別檢察院的檢察官,設置不同的任職條件,實行法官、檢察官逐級遴選制度。進一步改革人民警察招錄培養制度,加大警察院校畢業生入警的比例。

 

三要完善法官、檢察官任免、懲戒制度。建立科學合理、客觀公正的業績評價體系和考核晉升機制。人民法院、人民檢察院成立吸收社會有關人員參與的法官、檢察官選任委員會、懲戒委員會,制定公開、公正的選任、懲戒程序,確保政治素質高、職業操守好、業務能力強的優秀法律人才進入法官、檢察官隊伍,確保法官、檢察官的違法違紀行爲及時得到應有懲戒。

 

四要強化法官、檢察官、人民警察的職業保障制度。從職業特點看,法官、檢察官既要精通法律專業知識,又要有一定的工作經驗和社會閱曆,只有通過國家司法資格考試和公務員考試,並從事一段時間的法律工作,才能被任命;從職業風險看,當前我國正處于社會矛盾凸顯期,矛盾的對抗性、敏感性增強,司法人員特別是人民警察的職業風險增大。現有的司法人員保障制度沒有體現其職業特點和職業風險,不利于推動司法隊伍的專業化、職業化、正規化建設。按照責權利相統一的原則,在嚴格司法人員任職條件,強化司法人員辦案責任的同時,要爲法官、檢察官、人民警察依法公正履職提供必要的職業保障。

 

(三)健全司法權力運行機制

 

權責明晰的司法權力運行機制,是公正司法、高效司法、廉潔司法的必要保障。近年來,司法機關爲完善司法權力運行機制,進行了許多積極探索,但一些地方仍不同程度存在司法行政化的問題。主要表現在:判審分離,審者不判、判者不審;審判工作內部層層審批,權責不明,錯案責任追究難以落實;上下級法院之間的行政化報批,影響審級獨立。必須遵循司法規律,著力健全司法責任制,理順司法權與司法行政事務權、司法權與監督權的關系,健全權責統一、權責明晰的司法權力運行機制。

 

建立主審法官、合議庭辦案責任制,探索建立突出檢察官主體地位的辦案責任制,讓審理者裁判、由裁判者負責,做到有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究。

 

改革審判委員會制度,審判委員會主要研究案件的法律適用問題,推進完善院長、副院長、審判委員會委員或審判委員會直接審理重大、複雜、疑難案件的制度。

 

明確四級法院職能定位,探索充分發揮一審法院明斷是非定分止爭、二審法院案結事了、再審法院有錯必究、最高人民法院保證法律統一正確實施的職能。進一步規範和落實上下級法院的審級監督,確保審級獨立。

 

(四)深化司法公開

 

“阳光是最好的防腐剂”。深化司法公開,让司法权力在阳光下运行,有利于保障公众对司法工作的知情权,增强有效监督,促进司法公正,提高司法能力,树立司法公信,提高人民群众对司法工作的满意度。

 

要著力推進審判公開。除法律規定不宜公開的以外,都應公開審判。庭審是審判的中心環節,是訴訟雙方通過舉證、質證、辯論主張權利的平台。庭審全程應該同步錄音錄像,並入卷存檔。庭審全程錄音錄像,有利于約束審判人員的審判活動,促進訴訟參與人員依法行使權利,有利于爲上訴審、監督審評判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據。最高人民法院開設“中國裁判文書網”,逐步實現四級人民法院依法可以公開的生效裁判文書全部上網,增強裁判文書說理性。

 

要大力推進檢務公開。建立不立案、不逮捕、不起訴、不予提起抗訴決定書等檢察機關終結性法律文書公開制度,增強法律文書說理性。實現當事人通過網絡實時查詢舉報、控告、申訴的受理、流轉和辦案流程信息。健全公開審查、公開答複制度,對于在案件事實、適用法律方面存在較大爭議或在當地有較大社會影響的擬作不起訴、不服檢察機關處理決定的申訴案件,檢察機關主動或依申請組織開展公開審查、公開答複。

 

要不斷推進警務公開、獄務公開。進一步完善公開機制,創新公開方式,暢通公開渠道,依托現代信息手段確保各項公開措施得到落實,實現以公開促公正。

 

(五)改革人民陪審員制度,健全人民監督員制度

 

人民陪審員制度是人民群衆依法參與和監督司法的最重要、最直接的形式。人民陪審員來自群衆、代表群衆,具有通民情、知民意的優勢,有助于與職業法官形成思維和知識上的優勢互補,有效調處矛盾糾紛;有助于增強裁判透明度,促進司法公正,提升司法公信力。長期以來,人民陪審員制度發揮了積極作用,但“駐庭陪審”、“編外法官”、“陪而不審”、“審而不議”等現象依然不同程度存在,需要進一步完善制度設計。要擴大人民陪審員數量和來源,建立隨機抽選的機制,保障人民陪審員參審權利,提高陪審案件比例,切實發揮人民陪審員制度的作用。

 

人民監督員制度是從群衆最關注、監督較薄弱的查辦職務犯罪工作入手,爲確保檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使而建立的社會監督機制,是人民群衆參與司法的一種重要形式。2003年正式啓動人民監督員制度試點,目前已在全國檢察機關全面推行。要進一步健全人民監督員制度,推進人民監督員制度規範化,科學設置人民監督員選任方式,拓展監督案件範圍,規範和完善監督程序,增強監督實效,促進檢察工作科學發展。

 

(六)嚴格規範減刑、假釋和保外就醫程序

 

減刑、假釋、保外就醫是刑罰變更執行的重要制度,減刑是對確有悔改或立功表現的犯罪分子,將原判刑罰適當減輕;假釋是對確有悔改表現、不致再危害社會的犯罪分子,附條件提前釋放;保外就醫是對患有嚴重疾病的犯罪分子,經有關機關批准,由保證人取保在監外醫治,對其刑罰暫予在監外執行的形式。減刑、假釋、保外就醫是寬嚴相濟刑事政策在刑罰執行過程中的具體體現,對于激勵罪犯改造,促進罪犯回歸和融入社會,具有重要意義。目前,在刑罰變更執行中存在一些問題,比如,一些罪犯實際服刑時間過短,職務犯罪罪犯減刑時間間隔短、幅度大,假釋和保外就醫比例高等,引起了社會輿論關注和對司法公正的質疑,必須進一步完善減刑、假釋、保外就醫制度。

 

要從申請到裁定、決定各環節,嚴格規範減刑、假釋、保外就醫程序,特別是強化對裁定、決定程序的監督制約,實行執行機關、人民法院、人民檢察院對減刑、假釋和暫予監外執行的網上協同辦案,防止刑罰變更執行環節腐敗現象的發生。健全對假釋、暫予監外執行的管理制度,強化管理責任,防止漏管、脫管和重新違法犯罪,提高矯治效果。

 

三、始終堅持深化司法體制改革的基本遵循

 

司法體制改革是我國政治體制改革的重要組成部分,具有很強的政治性、政策性、法律性。爲確保改革不入歧途、不走彎路,確保中國特色社會主義司法制度始終順應改革開放的潮流健康發展,始終隨著法治建設的步伐不斷推進,始終與人民群衆對公平正義的呼喚同步深化,必須堅持以下基本遵循:

 

(一)堅持黨的領導

 

黨的領導,是社會主義法治的根本保證。堅持黨的領導,是我國司法體制的政治優勢和重要特征,也是司法體制改革攻堅克難的重要保障。深化司法體制改革,必須在黨中央的領導下,堅持科學決策、民主決策、依法決策,實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

 

(二)堅持中國特色社會主義方向

 

中國特色社會主義,是當代中國發展進步的根本方向,是司法體制改革必須堅持的基本指導思想。深化司法體制改革,必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路,既不走封閉僵化的老路,也不走改旗易幟的邪路。必須符合人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體,堅持以社會主義法治理念爲指導,推動中國特色社會主義司法制度自我完善和發展。

 

(三)堅持人民主體地位

 

中國特色社會主義是億萬人民自己的事業。群衆路線是黨的生命線和根本工作路線。司法體制改革作爲政治體制改革的重要組成部分,必須緊緊依靠人民群衆,尊重人民首創精神,充分聽取人民群衆意見,充分體現人民群衆意願,從群衆反映最強烈的問題入手,著力解決好人民最關心、最直接、最現實的公平正義問題。自覺接受人民群衆的監督、評判,把人民滿意不滿意作爲衡量改革成敗得失的尺子,真正做到改革爲了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享。

 

(四)堅持從中國國情出發

 

一個國家實行什麽樣的司法制度,歸根結底是由這個國家的國情決定的。世界上沒有也不可能有放之四海而皆准的司法制度。我國的司法體制改革,必須立足于我國仍處于並將長期處于社會主義初級階段的基本國情,既認真研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果,又不照抄照搬外國的司法制度和司法體制;既與時俱進,又不超越現階段實際提出過高要求。

 

(五)堅持遵循司法規律

 

司法活動有其固有的規律性,只有正確地認識、把握、遵循和運用司法規律,才能實現預期的改革目標。司法體制改革只有遵循司法活動的客觀規律,體現權責統一、權力制約、公開公正、尊重程序、高效權威的要求,才能建設公正高效權威的中國特色社會主義司法制度,爲人類法治文明發展進步作出應有的貢獻。

 

(六)堅持依法有序

 

 

深化司法體制改革涉及司法權力調整和司法資源配置,事關重大,必須依法有序推進。在落實各項改革措施過程中,既要在實踐中積極探索,又要按照中央統一部署穩步實施。重大改革都要于法有據,需要修改法律的,在完善法律制度後再全面推開。有的重要改革舉措,需要得到法律授權的,要按法律程序進行,以確保法制的統一和權威。

 

(七)堅持統籌協調

 

司法體制改革必須立足于提高司法機關履行法律賦予的職責使命的能力,統籌協調中央和地方、司法機關和其他部門、當前和長遠的關系,統籌司法機關上下級之間、司法機關之間的關系,兼顧公正和效率,確保各項改革措施既適應我國經濟社會發展、民主政治建設、公民法律素養的要求,又適應司法職業特點,做到整體規劃、科學論證,確保改革積極穩妥推進。