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審判研究2017年第7期 論我國立法行爲中的行政授權立法與法律保留(吳峰)
發布日期:2017-11-04
審判研究2017年第7期

論我國立法行爲中的行政授權立法與法律保留

 

吳峰

 

摘要:國家立法的重要目的在于保障公民基本權利和實現社會有序治理,行政授權立法與法律保留作爲平衡上述立法目的之間關系的重要制度工具,普遍存在于近代各國立法行爲之中。行政授權立法有助于幫助政府有效達成社會治理的目標,而法律保留則能約束行政主體通過被授權的行政立法的方式侵害民權。在權力與權利的制衡角逐中,對權利保障的難度總是遠遠小于防止權力侵害的挑戰,是故各國行政法治的核心功能首在限制公權力,概稱”限權”。新修訂的我國《立法法》在規則設置上完善了行政授權立法的體系和制度,同時規定了法律保留的內容。然而在行政授權立法上仍然存在授權主體的立法權限模糊不清;立法對象的法律地位有待區分;對委托授權立法的範圍和事項的限制有待加強;對地方性立法授權的監督和規範應當加強等制度缺陷。在法律保留上仍存在保留事項不夠充分;法律保留條款與授權立法條款間的銜接構造錯誤;法律保留原則的識別標准有待界定和統一等問題。通過規則考察與法理分析,本文認爲,應當從以下方面加強完善:在行政授權立法上,須明確授權主體之間的立法權限,明確被授權主體的範圍,嚴格限定授權事項及授權程序與行政立法程序,完善行政授權立法的監督機制;在法律保留上,明示“對公民基本權利的限制和剝奪”事項的法律保留,強化對公民私有財産的征收的法律保留,明確對公民財産進行重大的行政處罰及強制措施的法律保留,明確對涉及國家組織結構、基本制度、基本法制定事項的法律保留。同時在行政授權立法與法律保留的動態考察中,實現二者的制度銜接與漏洞互補。

關鍵詞:立法行爲;行政授權立法;法律保留;互動與制衡。

 

 

以下正文:

 一、立法行爲中的行政授權立法與法律保留間的可見關系

(一)權利保障與權力限制

我國是單一制國家,從憲法意義上講,國家權力來自于全國人民代表大會的立法授權,地方權力來自于中央的授權;從權力性質上來講,行政權與司法權來自于國家立法的授權。依照近代以來形成的人民主權及社會契約理論,人民讓渡自由、組建立法機關,制定與頒行憲法、授權政府行政與司法機關適用法律,其首要目的在于保障人民的基本權利與自由。然但凡權力者,其存在本身便具有對權利構成侵害的能力及風險,是故行政法制的核心首在限權二字。

(二)行政授權立法的濫殇

但隨著現代社會本位主義法價值、理念及其實踐對近代個人主義法價值、理念及其實踐的逐步取代,隨著社會經濟發展的日益繁榮與多元,也隨著行政服務與社會治理挑戰的壓力日益增強,行政權力的膨脹、司法權重的增強,在域外一些法治傳統悠久、法制運行成熟的國家已早已跨過趨勢成爲現實。伴隨公權強化的同時是對個體私權的遭受侵害的威脅的加強。原本政府負有爲公民基本權利的實現創造社會經濟條件的義務,政府的職能日益膨脹,幹預的領域也相應擴大,隨之而來的不受幹涉的權利範圍越來越縮小,于是代議機關不得不把一部分立法權授予行政機關,行政機關遵照代議機關的授權可以根據公共利益目的而對公民某些基本權利進行必要、合理的限制,行政授權立法的大門由此一朝開啓而不可收拾、並在現實複雜利益主體間的角逐中、在利益減損外部性效應的作用下,逐漸引爲濫殇。行政立法的權限越來越大,由執法護權的必要而成爲壞法侵權的威脅,行政授權立法的弊病及不足也成爲公民社會與授權機關不可回避的難題。

(三)法律保留原則的自始必要

具有社會屬性的人是一切社會關系的集合,而所謂政治意義下的公民實際都是身處于社會連帶關系之中的個人,在社會連帶關系中,往往會産生公共利益與私人利益之間的沖突,憲政民主國家通常采取“公益優先于私益”原則來解決這種沖突,因此對于公民基本權利,憲法許可在以公共利益需要的前提下,對公民權利的行使進行合理的限制或幹涉。在某種程度上說,法律保留就是在社會連帶性與社會約束性的意義下,國家基于公益目的來決定個人與社會間關系的一種路徑。但由于在任何社會,得存在于憲法中的“法律保留”,其邏輯起點均是承認公民基本權利本是一個不能限制的自由權利,只是因爲公共利益的需要才會例外地被侵犯,但基本權利基于公共利益的需要而被侵犯或限制不是恣意而爲。因此,如果說行政權力介入或幹涉權利行使,存在相對確定的標准的話,那麽就是要有法律本身的明文規定,也就是說通過對基本權利的明示或默示保留,以保證公民基本權利不受行政權的侵犯,除非有法律對此做出規定或基于法定理由行政權才可以對上述權利進行幹涉,這種基于權利保護的現實需要及立法旨意而對公權力進行限制性規定的立法內容即構成法律保留的規範組成,該立法限制行爲本身即屬于立法中的法律保留。[1]法律保留原則在立法實踐中的貫徹與反映程度,從某種意義上來說,也構成衡量一國法治文明程度及立法價值與水平的重要評價因素。

(四)法律保留對行政授權立法的限制作用

法律保留要求行政權對法律保留範圍內的事務,在未經立法者事先允許前,不得有所主動、積極作爲,其蘊含的內在機理在于一方面爲行政權的發動造成障礙, 從源頭上壓制行政裁量權的生長空間,從而建立無法律便無行政的行政權力制約機制, 防止行政權的自我膨脹,以保護公民的自由和財産權;另一方面履行一種警戒功能,使立法者明白無誤地知道在何種範圍可以限制公民基本權利以及限制到何種程度,並且強迫立法者要清楚掌握限制公民基本權利的構成要件,而且要將此構成要件明示出來,試圖如此以使立法者對于公民基本權利保持小心謹慎的關注,預防喬裝改扮地對于公民基本權利的侵害。此外法律保留原則還引入了許多賦予人民可以向法院請求救濟的保證性規定,衍生出公民第二性權利以使其受到侵害時具有可訴性,做到“有權利必有救濟”,從而強化對人民基本權利的保護。通過上述蘊含的三種內在機理,法律保留試圖將公民基本權利的保護及其限制這一問題,在憲法的最高理念及拘束力的影響下, 在法律制度的限度內盡可能完善地運作,對于從立法上限制及拘束行政權以保護公民基本權利有著積極重要的價值。

二、我國《立法法》關于行政授權立法及法律保留的規定

(一)對行政授權立法的規制

1.立法內容的考察與解讀

2015年我國《立法法》作出修改,對于原有的授權立法制度進行了相應的修改,明確了授權決定的內容和授權立法的期限,新增了授權終止和授權暫時調整或者暫時停止法律部分適用的規定,使得整個授權立法制度進一步趨于完善。新法的修改在擴大地方立法主體的同時,在授權立法領域,實際認可和形成了中央層面的行政授權立法和地方層面的行政授權立法兩個體系。修改後的我國《立法法》第82條第5款規定: “应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”该款規定中所体现的地方人大及其常委会和本级人民政府之间的关系与我国《立法法》第9條至第12條所體現的全國人大及其常委會和國務院之間的關系具有很大的相似性。《立法法》第9條至第12條規定了全國人大及其常委會對專屬立法權內的事項授權國務院制定行政法規。第9條主要規定了授權主體、被授權主體和授權事項,明確授權主體爲全國人大及其常委會,被授權主體爲國務院,授權事項以我國《立法法》第8條所規定的法律保留事項爲基礎,並需要滿足兩方面的條件,一是全國人大及其常委會尚未制定法律,二是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等三類事項絕對除外。可以看出,我國《立法法》第9條主要明確了兩方面的內容: 第一,授權立法所處理的是國家權力機關和國家行政機關在立法權限上的關系; 第二,授權立法的“授權”實質上是國家權力機關將自身的專屬立法權有條件地授予國家行政機關的活動。我國《立法法》第10條主要規定了授權決定的內容、被授權機關的報告義務和繼續授權。授權決定應當明確授權目的、授權事項和範圍、授權期限、被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等內容,授權期限原則上不得超過5年,期限屆滿前6個月以內被授權機關應當向授權機關進行報告,授權機關視情況決定是否繼續授權。第11條主要規定了授權終止,當授權立法事項制定法律的條件已經成熟時,即應由授權機關及時制定法律,法律制定完成後授權即行終止。第12條主要規定了被授權機關行使被授予的權力的規則,即被授權機關應當嚴格按照授權決定行使被授予的權力,並不得將此項權力轉授給其他機關。可以看出,我國《立法法》第10條至第12條集中規定了授權機關與被授權機關之間的具體法律關系,並對被授權機關行使被授予的權力的方式進行了嚴格的規制。授權機關與被授權機關之間法律關系的載體是授權機關作出的授權決定,被授權機關一方面需要嚴格按照授權決定所規定的授權目的、授權事項和範圍、授權期限、被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等內容行使自身被授予的權力,另一方面也需要圍繞授權決定履行自身負有的報告義務、轉授權禁止義務等義務。

2.法律規則的邏輯分析

從法律規則的邏輯結構的角度進行分析,就中央層面的行政授權立法規則來看,我國《立法法》第 9 條的構成要件包含了三個方面,即“法律保留事項尚未制定法律”、“全國人大及其常委會作出授權決定”、“三類絕對保留事項除外”; 法律後果是“國務院得按照授權決定就特定法律保留事項制定行政法規”,由此所組成的法律規則是中央層面授權立法制度的核心骨架。當然其中還包含了其他層級的邏輯結構,例如第10條第3款和第11條作爲一個整體的構成要件是“被授權機關向授權機關作報告並提出意見”,法律後果則是“授權機關得決定繼續授權或制定法律”。這些法律規則組合在一起,構成了中央層面授權立法的制度整體。[2]

就地方層面的行政授權立法規則來看,《立法法》第82條第5款可以分爲兩句,前句主要規定了地方人民政府就本屬于地方性法規權限範圍的事項制定地方政府規章的條件,後句則主要規定了此類地方政府規章在實施滿兩年後的效力問題。對于本屬于地方性法規權限範圍內的事項,如滿足“條件尚不成熟”和“行政管理迫切需要”這兩方面的條件,則可以由地方人民政府先制定地方政府規章。此類地方政府規章實施滿兩年後,其效力問題需要區分“本應由地方性法規進行規定的行政措施”和“其他規定”兩部分來討論,本應由地方性法規進行規定的行政措施如要維持其效力,則需要由地方人民政府提請本級人大或其常委會制定地方性法規,否則此類行政措施將自然失效,而此類行政措施以外的其他規定則將繼續有效。前句的構成要件包含了兩個方面,即“應當制定地方性法規但條件尚不成熟”、“行政管理迫切需要”; 法律後果爲“地方人民政府得就本屬于地方性法規權限範圍內的事項制定地方政府規章”。後句的構成要件同樣包含了兩個方面,即“規章實施滿兩年”、“需要繼續實施規章所規定的行政措施”; 法律後果爲“規章制定者應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規”。此外,在官方對于立法法的釋義中將第82條第5款简单地定性为“地方政府规章可以设定临时性行政措施”,根据该款規定,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省一级人民政府规章可以设定“临时性的行政许可”。当然,考虑到该款規定与我国行政许可法》第15條第1款之間存在的差別,該釋義將《立法法》第82條第5款限縮爲“設定臨時性行政措施”在本文看來是不妥當的。

(二)對法律保留的規定

新修改的《立法法》第 8 條、第 9 條是法律保留原則的重要體現,也是法律保留原則在我國立法制度中正式確立的重要標志。根據憲法的規定,以及我國在長期的立法過程中總結的經驗,在2000 年《立法法》第八條列舉了10項只能制定法律的事項。在2015 年修改《立法法》,增加了一項: 稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度,這就將範圍擴大到 11 項只能由全國人大及其常委會制定法律的事項。作爲在《立法法》中被稱爲國家專屬立法權法律保留,上述規定是否完善呢?先撇開保留內容上的充足與否暫棄不論,單就對保留事項的權力享有主體之間的關系,主要是《立法法》規定的全國人大與全國人大常委會之間的關系的規定不明,以及該法律保留條款與後款立法條文即委托性授權立法規範之間銜接的暧昧程度上說,部分法律保留條款中保留事項以及規定保留事項外的大量可能構成公民基本權利侵犯的應予保留事項在立法上實際已經落空。若有進一步的疑問或追問,請深讀立法條文及相關解釋,本文于此不做贅述。

三、我國行政授權立法及法律保留事項存在于立法層面的問題及部分建言

(一)現行立法在行政授權立法及法律保留事項上存在的問題 

《憲法》與《立法法》是我國開展各項立法活動的最主要法律依據,行政授權立法及法律保留作爲界定與關系公民基本權利與自由的重要立法事項,依法理及規定本應由上述兩法調整、規制,而《立法法》作爲立法活動開展的具體性依據,對其規定和調整更應嚴謹和慎重。然而,社會爲法的母體、法爲經驗提取與理論抽象相結合的産物,其受到社會發展現狀、國家制度運行現狀以及國家既有立法水平的制約,我們不能回避其局限性。

現行立法在行政授權立法事項上存在的主要問題有:對全國人大及人大常委會立法授權主體的權限有待明確;對央地兩級地方授權立法權限的區分有待加強;對作爲立法對象的部門法律或單行法律的法律地位有待厘清;對委托授權立法的範圍和事項的限制有待加強;對地方性立法授權的監督和規範應當加強。

現行立法在法律保留上的規定存在主要問題如下:法律保留的事項不夠充分;法律保留條款與授權立法條款間的銜接構造錯誤;法律保留原則的識別標准有待界定和統一等。

(二)對行政授權立法及法律保留事項在立法層面的部分完善建議

1.關于行政授權立法

1)明確行政授權立法的授權主體間的立法權限

根據現行《憲法》和《立法法》的規定,我國行政授權立法最主要的授權主體是全國人大及其常委會,然而全國人大與其常委會之間的立法權限存在較高的重合度。根據《憲法》第依57條的規定,全國人大常委會是全國人大的常設機關,由此決定兩者的權力地位是從屬而非並列關系,即全國人大常委會授權應在現行憲法框架下運行,不得越軌到全國大授權的場域中。而在新修的《立法法》中,二者的立法權限大幅度重合。從理論上講,區分二者的立法權限,有一個顯著可供參照的標准,即基本法律與非基本法律,基本法律只能有全國人大制定,全國人大常委會只能制定非基本法律,並對基本法律進行部分補充和修改,但需要遵循基本法律的基本原則。然而,《立法法》也並未基本法律與非基本法律作出區分可界定。代議機關及其常設機構之間存在著的範圍有限且高度重合的法定立法權限,這一弊病,首先使得法定立法主體之間的立法權限模糊不清;其次可能導致代議機關常設機構的越權立法或立法違憲;此外,由于全國人大常委會是連接行政立法的樞紐,應屬于全國人大立法事項的有關立法權旁落,極有可能進一步通過行政授權立法的通道,傳導到被授權的行政立法主體手中,進而進一步導致被授權行政立法事項的違憲,這不僅僅損害了立法的權威性與合憲性,更極大地增大公民權利遭受侵害的風險。因此,明確區分全國人大及其常委會的法定立法權限,界定二者所享有的立法權限的區分標准,限制其授權立法事項,明確其立法對象的法律性質及地位,是完善我國行政授權立法制度的在先舉措。

2)明確被授權立法主體的範圍

類似于“政府有關部門”的模糊性授權立法措辭應當被摒棄,作爲被授權者應具有從屬性.一般而言,各立法主體和非立法主體都可作爲全國人大及其常委會的被授權者,較多的是國務院、省級地方人大作爲法律的被授權者;國務院各部委,省、自治區、直轄市人民政府可以作爲行政法規的被授權者,但國務院不能向地方國家權力機關授權,國務院的辦事機構、直屬機構因不具有明確的法定行政立法權而不應作爲國務院的被授權者。在《立法法》修改以後,設區的市的地方人大及其常委會享有了地方立法權,相應的被授權行政立法主體可對應擴大,但不得越級授權或違反法律規定進行授權,職能部門或分支機構不應享有被授權主體的資格。如果被授權者是兩個或者兩個以上的國家機關的,應界定相互間的權限範圍,明確規定被授權機關的各自授權立法範圍。

3)嚴格限定授權事項及授權程序與行政立法程序

在行政授權立法的完善過程中,對授權標准、授權目的、授權內容、授權立法的程序、形式及效力、制定、頒布的時間和生效日期、立法適用範圍等事項的明確是至關重要的核心緩解,對其考察、論證也一直是一個不老的話題,在一些地方的制度實踐中也確是一個不斷精細化的過程。[3].[4]本文于此,不做累述。

4)完善行政授權立法的監督機制

監督包括事前的監督與事後的監督,事前的監督,即在授權立法産生之前就實行有效的控制,授權法的完善、授權標准等授權規則的確立,就是對授權立法在實體和程序上進行事先立法上的控制和監督;事後的監督,從主體上看,既包括授權機關的監督,也包括立法系統外的司法監督,還包括權力系統外的公衆參與監督。其中授權機關的監督責任尤其重要,可采取的監督方式有批准權保留制度與備案無異議生效制度,甚或可適度擴大批准權保留的適用範圍。

2.關于法律保留

修訂後的《立法法》對法律保留的規定主要集中在第8條、第9條,但其對法律保留原則的體現並不充分,許多重要性立法事項並爲納入保留範圍。對此,首先,應當明示“對公民基本權利的限制和剝奪”事項爲行政授權立法的法律保留事項,不得授權立法。蓋因公民的基本權利是憲法規定的必須加以保障的公民權利,保護公民基本權利不受侵犯是現代憲法的最重要功能之一,基本權利如受到侵害,公民在國家中的獨立人格就無從確立,更不用說從事其他活動了,對基本權利的界限和保護應當由立法機關確定。[5]其次,對公民私有財産的征收應當給予法律保留。即對公民私産進行征收、征用的法律依據及實施程序,應當由立法機關立法確定,而不能授權行政機關來制定規範依據。再次,對公民財産的重大的行政處罰及強制措施應當給予法律保留,也應由立法機關制定法律依據,而不能由行政機關來定例確立。最後,對涉及國家組織結構、基本制度、基本法制定的立法事項應當法律保留,此涉國體及立法制度的根本,不得被授權行政立法。

3.關于法律保留的价值及其与行政授权立法的衔接

法律保留與行政授權立法,二者如一枚硬幣的兩面,一物陰陽之消長,彼此進退。從反面看之,前者基本的概念內涵在于行政權的行使必須取得法律依據始得爲之;從正面觀之,前者的制度價值在于拘束行政權以保護公民基本權利、規制授權立法以捍衛人民主權、馴化行政立法以貫徹憲法理想。二者于一國民權之保障,一國法治之昌盛,均存在無可替代的制度價值,不可偏廢,亦不可失衡。兩種制度要在規則層面實現科學、理性地銜接,有賴于《立法法》的完善。彼所排除,我得許可;此所禁止,彼得保留。本文關于完善二者的區別性建言,亦應當在聯系中互動考察與取舍。



[1] 胡榮.論法律保留的價值[J].政治與法律.2010年第9期。

 

[2] 趙一單.央地兩級授權立法的體系性思考[J].政治與法律.2017年第1期。

 

[3] 楊解君.略論授權立法的完善[J].行政法學研究.1994年第3期。

[4] 朱漢卿.新立法法視域下的授權立法基本範疇研究及其法律規制[J].江漢大學學報(社會科學版).

33卷第5201610月。

[5] 康敬奎.《立法法》法律保留規則的缺失與完善[J].江海學刊.2012年第2期。